宏观视角下的碳中和：财政视角下的碳中和

本文是“宏观视角下的碳中和”系列报告的第二篇，聚焦于“碳中和”目标下的财政政策经验借鉴与展望。

财政支持“碳中和”的机理

按照2020-2050年碳中和相关投资138万亿元、政府出资10%来算，政府需要承担约14万亿的支出，比2021年中央一般公共预算支出总预算数11.89万亿还高。财政在碳中和实现过程中的引导和撬动力量不容小觑。基于新古典经济学的“庇古均衡”、凯恩斯主义的绿色“总需求管理”、熊彼特的“破坏性创造”市场经济经典理论，财政政策支持与“市场的基础性作用”能够相容。财政支持碳中和的路径包括税收改变成本、财政支出创造需求、转移支付为技术变迁保驾护航。

欧盟支持碳中和的财政政策

欧盟的经验包括：

1、将气候行动所需资金整合进欧盟的7年长期预算周期内。2014-2020预算周期内，其应对气候变化支出占预算比重为19.7%；2021-2027预算周期，将有至少25%的支出用于应对相关领域。

2、推出欧盟现代化基金、创新基金、公正转型机制、绿色公共采购等在内的一揽子特色鲜明的财政支出计划，2013-2019年欧盟约78％的碳排放拍卖收入用于与气候和能源相关的支出。

3、部分国家引入碳税定价机制的探索。碳税机制的优势在于价格的可预测性、增加财政收入和便于管理，而缺陷在于面临更大的政治阻力和税负可能转嫁给消费者。从欧盟经验来看，碳税实施相对困难、且实施效果差异较大。

4、2021年3月10日欧洲议会通过“碳边界调整机制”议案，或将率先对进口商品征收碳关税。

“碳中和”下的财政政策展望

结合欧盟经验和我国实际，中国财政支持碳中和的可能发力点包括：

1、加强相关支出的预算整合，加强中期预算规划同碳中和战略的对接。我国并不是没有能同应对“碳中和、碳达峰”任务相衔接的资金，只是相关预算的整合程度不够，支出相对碎片化，从而不利于引导预期。

2、从新能源核心技术补贴、绿色基建、公共研发投入、绿色公共采购等方面提供一揽子财政支出方案。与欧盟、美国比，中国低碳能源研发支出占总研发支出的金额和比重均明显偏低。根据高盛测算，跨越75%脱碳水平之后中国的脱碳成本曲线将极为陡峭，最终实现碳中和有10%的碳排放必须依赖自然碳汇和直接空气碳捕获与封存技术(DACCS)，这些技术路径外部性强、成本高，企业投入的积极性有限，需要政府加大研发投入。

3、考虑引入碳排放拍卖收入、引入社会资本，为财政支出提供保障。这需要相关市场建设的加快跟进。

4、更加关注高耗能产业、地区的转型风险和社会公平问题。我国部分地区对化石能源依赖程度高，例如山西煤炭行业贡献的税收超过当地一般公共预算收入的20%，且碳排放强度较高的地区往往政府债务率也较高，在金融支持退坡可能相对较快的情况下，需要财政更多予以支持。

5、探索碳税定价的可行路径，譬如从现行资源税、消费税入手进行边际改造，利用名义碳税发挥定价作用。IMF预计我国征收碳税或将具有较好的环境效益和较高的税收贡献，但脆弱产业、低收入群体受到碳税的冲击较大，因此在探索碳税过程中，尤需关注宏观税负和社会公平。

碳达峰碳中和“30.60”目标是中国制定政策时的硬约束，对经济和市场都有深远影响，我们将通过“宏观视角下的碳中和”系列专题报告加以研究。本文是系列第二篇，聚焦于“碳中和”目标下的财政政策经验借鉴与展望。

本文做了以下工作

1）基于经济学理论视角简要阐释了财政支持碳中和的理论基础和基本工具。

2）梳理了欧盟财政支持“碳中和”的经验，包括将气候行动所需资金整合进欧盟的7年长期预算周期内；推出欧盟现代化基金、创新基金、公正转型机制、绿色公共采购等在内的一揽子特色鲜明的财政支出计划；部分国家引入碳税定价机制的探索；以及2021年3月10日欧洲议会通过的“碳边界调整机制”议案等。

3）结合欧盟经验和我国实际，讨论了中国财政支持碳中和的可能发力点，包括加强相关支出的预算整合，加强中期预算规划同碳中和战略的对接；从新能源核心技术补贴、绿色基建、公共研发投入、绿色公共采购方面提供一揽子财政支出方案；考虑引入碳排放拍卖收入、引入社会资本为财政支出提供保障；更加关注高耗能产业、地区的转型风险和社会公平问题；探索碳税定价的可行路径，譬如从现行资源税、消费税入手进行边际改造，利用名义碳税发挥定价作用。